oleh: Bambang Subianto
Dalam periode antara April 1998 sampai dengan Oktober 1999, dan bahkan dilanjutkan beberapa bulan kemudian, kebijaksanaan fiskal memainkan peranan yang sangat besar dalam upaya-upaya penyehatan perbankan. Langkah utama yang dilaksanakan adalah : penutupan bank-bank yang sangat tidak sehat (dengan tingkat kecukupan modal kurang dari negati 25%), penambahan modal bank (dari yang tingkat kecukupan modalnya sampai dengan negatif 25% agar menjadi positif 4%), serta penerbitan surat utang pemerintah.
Sebagaimana diketahui surat utang pemerintah yang secara keseluruhan berjumlah sekitar Rp 650 trilyun diterbitkan untuk tiga tujuan. Pertama adalah mengganti kewajiban bank yang ditutup, kedua menambah modal bank dan ketiga adalah sebagai pembayaran tagihan Bank Indonesia sehubungan dengan adanya BLBI.
Kebijaksanaan atau langkah-langkah tersebut bila dibaca dalam suasana dan kondisi normal merupakan langkah dan kebijaksanaan yang tidak lazim dilakukan oleh otoritas fiskal. Dalam kondisi normal, penutupan bank merupakan tanggung jawab dan wewenang Bank Indonesia sebagai otoritas pengawasan bank. Dalam kondisi normal, penambahan modal bank merupakan tanggung jawab dari para pemilik bank. Dalam kondisi normal adanya dukungan likuiditas kepada bank yang menghadapi tekanan likuiditas merupakan fungsi dan tanggung jawab Bank Indonesia sebagai pengemban fungsi “lender of the last resortâ€, dan untuk itu tidak secara langsung perlu ada penggantian oleh pemerintah atas pengeluaran yang sudah dilakukan oleh Bank Indonesia.
Karena ketidak laziman itu maka wajarlah bila timbul tanda tanya, mengapa otoritas fiskal perlu menjalankan peranan yang demikian besar. Lebih-lebih, karena semua upaya itu pada gilirannya membawa beban besar yang harus dipikul oleh APBN. Karena fokus perhatian kepada upaya-upaya penyehatan perbankan maka terdapat pula observasi bahwa otoritas fiskal kurang memperhatikan pelaksanaan fungsi fiskal dalam mendukung sisi permintaan. Pendapat seperti ini tidak sepenuhnya benar. Memang dilihat dari sisi pengeluaran APBN terjadi pengetatan. Tetapi di masyarakat terdapat gejala peningkatan konsumsi. Besar kemungkinan peningkatan konsumsi yang sangat terasa di tahun 1999 disebabkan oleh besarnya penghasilan tambahan yang diterima masyarakat dari bunga tabungan dan deposito. Bunga tabungan dan deposito yang dikonsumsi oleh masyarakat itu sesungguhnya dibiayai oleh negara. Dananya memang dari perbankan, tetapi bebannya diteruskan ke negara melalui proses rekapitalisasi perbankan dan penerbitan obligasi.
Kebijaksanaan dan langkah yang ditempuh pada masa itu tentulah tidak berdiri sendiri. Kebijaksanaan tersebut erat kaitannya dengan kondisi dan situasi yang dihadapi, khususnya setelah Mei 1998, dan tidak pula dapat dilepaskan dari kebijaksanaan yang telah ditempuh pada periode sebelumnya, khususnya mengenai penjaminan Pemerintah atas kewajiban bank maupun kondisi riil yang berlangsung dalam perekonomian Indonesia. Tentu kita masih ingat bahwa indikator-indikator makro ekonomi Indonesia di tahun 1996 dan paruh pertama 1997 menunjukan bahwa fundamental ekonomi kita cukup kuat.
Investor dan kreditur internasional bersikap sangat positif. Namun sejak terjadinya badai krisis di Thailand, kepercayaan atau konfiden terhadap perekonomian Indonesia mengalami kemerosotan yang sangat tajam. Pasar memaksa adanya koreksi, dan koreksi itu diawali dengan perubahan nilai tukar dolar. Merosotnya kepercayaan investor dan kreditur internasional kemudian diikuti pula dengan kepanikan di dalam masyarakat, yang mencerminkan merosotnya pula kepercayaan para penabung dan deposan kepada perbankan Indonesia.
Tahun 1998 memang merupakan tahun yang sangat istimewa. Di awal tahun kepanikan dan serbuan ke beberapa bank telah berkembang lebih lanjut menjadi serbuan konsumen ke pasar-pasar dan supermarket. Salah satu barang yang mendadak menjadi langka di awal tahun 1998 adalah makanan bayi, mungkin karena barang ini bukanlah barang yang banyak alternatif substitusinya. Kepanikan yang mereda sejak Pemerintah mengumumkan kebijaksanaan penjaminan ternyata timbul lagi pada bulan Mei, ketika terjadi turbulensi politik. Tahun 1998 juga istimewa dari segi pengelolaan APBN. Hanya beberapa hari sejak RAPBN disampaikan kepada DPR pada awal bulan Januari 1998, sebelum pembahasan dilakukan, RAPBN 1998/1999 sudah harus direvisi. Ketika pada tanggal 26 Januari 1998 Pemerintah menetapkan kebijaksanaan penjaminan terhadap kewajiban bank, konsekuensi keuangan atas berlakunya penjaminan tersebut belumlah diperhitungkan dalam RAPBN 1998/1999. Hal ini kemungkinan besar karena konsekuensi finansial dari kebijaksanaan tersebut belum cukup dipahami, dan khususnya besaran kuantitatifnya belum dapat diidentifikasikan. Selanjutnya di bulan Juni 1998 sekali lagi dilakukian revisi atas APBN 1998/1999, mengingat asumsi-asumsi yang semula digunakan sudah menjadi tidak sesuai dengan keadaan.
Tidak kalah pentingnya, ditinjau dari segi pengelolaan keuangan negara, adalah peristiwa penerbitan Surat Utang Pamerintah (obligasi) yang terjadi di tahun 1998. Kita masih ingat betapa sulitnya menyelesaikan permasalahan-permasalahan diseputar Obligasi Negara yang pernah diterbitkan di tahun 50-an. Tagihan atas Obligasi Negara tahun 50-an tersebut masih berlangsung sampai akhir dekade 80-an. Selanjutnya selama beberapa dekade Pemerintah memilih kebijaksanaan untuk tidak menerbitkan surat hutang pemerintah. Kebijaksanaan itu, yang pada dasarnya juga turut mengukuhkan fungsi SBI sebagai instrumen pengendalian moneter, harus diakhiri di tahun 1998 dengan penerbitan Surat Utang Pemerintah.
Dengan demikian banyaknya perkembangan yang berlangsung di tahun 1998, sungguh tidak mudah merangkai kata-kata untuk dapat menguraikan secara sistematis dan lengkap langkah-langkah kebijaksanaan yang ditempuh selama periode 1998 dan 1999, serta dasar-dasar pertimbangannya. Sebagai upaya untuk memberikan gambaran yang lebih komprehensif, maka uraian mengenai berbagai permasalahan atau tantangan yang dihadapi dalam periode 1998/1999 disajikan berikut ini dalam bentuk tanya jawab.
- Apa kebijaksanaan fiskal yang paling signifikan pada periode Mei 1998 sampai Oktober 1999?
Sebetulnya sangat banyak kebijaksanana fiskal yang termasuk signifikan pada periode itu, bahkan beberapa bersifat sangat mendasar dan merupakan pendekatan baru dalam pengelolaan fiskal di Indonesia, misalnya adalah dalam hal hubungan keuangan antara pusat dan daerah. Format awal dari pola hubungan keuangan antara pusat dan daerah dibahas oleh Pemerintah dan DPR dalam periode itu. Hal lain yang signifikan adalah pola hubungan baru antara pemerintah dengan Bank Indonesia juga diselesaikan pembahasannya dengan DPR pada periode itu. Selain itu banyak kebijaksanaan lain, besar dan kecil, termasuk langkah untuk mengamankan ketersediaan kebutuhan dasar masyarakat, dan langkah-langkah mengamankan pelaksanaan APBN.Tetapi yang banyak menarik minat untuk diketahui mungkin adalah kebijaksanana dan langkah-langkah yang mencakup (1) Penyehatan perbankan, yaitu penutupan bank dan penambahan modal bank, dan (2) penerbitan obligasi. Perlu dicatat bahwa penerbitan obligasi yang diawali pada tahun 1998 pada dasarnya mengakhiri periode panjang dalam penerapan kebijaksanaan untuk pemerintah tidak melakukan pinjaman dalam negeri. - Mengapa ada bank yang ditutup dan ada yang direkap, apa kriterianya?
Pertimbangan utama adalah posisi permodal bank :
Apabila rasio kecukupan modal (Capital Adequacy Ratio) suatu bank pada posisi kurang dari negatif 25%, maka bank tersebut ditutup,Apabila rasio kecukupan modal (CAR) suatu bank pada posisi antara negatif 25% sampai positif 4%, maka bank tersebut tidak ditutup, tetapi ditambah modalnya sampai mencapai CAR 4%. - Bukankah persyaratan CAR minimum adalah positif 8%. Mengapa dikompromikan sedemikian jauh, sampai CAR negatif 25%?
Justru di situlah dilemanya. Kondisi sektor perbankan ketika itu sangat gawat. Baca laporan Charles Enoch . Bank-bank skala besar dan skala menengah (skala menurut ukuran Indonesia, bukan ukuran dunia) hampir semuanya memiliki CAR negatif. Hanya beberapa bank skala menengah yang memiliki CAR positif. Justru bank-bank skala kecil yang umumnya memiliki CAR positif, besar kemungkinan karena umumnya bank-bank kecil itu bukan bank devisa.Ditinjau dari posisi dana masyarakat, bank-bank yang CAR-nya negatif itu mencakup pangsa pasar sekitar 80% dari seluruh dana masyarakat (giro, tabungan dan deposito) di perbankan di Indonesia.Bila bank yang CAR-nya negatif ditutup, maka sekitar 80% dari dana masyarakat yang jumlahnya sekitar Rp 400 trilyun di awal 1998, atau sekitar Rp 320 trilyun menjadi tidak dapat ditarik, menguap.apat dibayangkan bahwa seandainya penutupan bank seperti itu terjadi maka akan hal itu akan membawa badai kepanikan dan kekacauan yang belum pernah terjadi sebelumnya di Indonesia. Situasi seperti yang kemudian terjadi di Argentina pada akhir tahun 2001 dan awal 2002 sangat besar kemungkinan juga terjadi di Indonesia pada tahun 1998/1999 .Tidak banyak yang menyadari bahwa penetapan angka CAR minimum untuk rekap sesungguhnya merupakan suatu critical policy decision. Salah pilih angka batas dapat mengakibatkan kegoncangan di masyarakat. Angka batas minimum pada tingkat negatif 25% dipilih dengan mempertimbangkan pula beban yang harus dipikul dari pilihan menutup dan pilihan merekap. - Mengapa ada beban sehubungan dengan menutup atau merekap bank. Beban pada siapa?
Beban pada Pemerintah! Beban itu timbul sebagai konsekuensi dari kebijaksanaan Pemerintah menjamin semua kewajiban bank (KepPres 26/1998 dan SK Menteri Keuangan no. 26 tahun 1998, tanggal 26 Januari 1998).Artinya, apabila sebuah bank mengalami kebangkrutan sehingga harus ditutup, maka kewajiban bank tersebut kepada para krediturnya, termasuk kepada para penabung dan deposan, dijamin oleh Pemerintah. Seandainya ada sebuah bank bangkrut, nasabah bank tersebut dijamin tetap dapat menarik simpanannya. Untuk melaksanakan jaminan ini maka segera setelah suatu bank ditutup, para deposan dan penabung harus secepatnya mendapat kepastian di bank mana dia dapat menarik tabungannya atau mencairkan depositonya.Penjaminan berarti pula bahwa apabila sebuah bank yang CAR-nya negatif ditetapkan untuk tidak ditutup, maka bank itu harus ditambah modal. Yang harus menambah modal normalnya adalah pemilik bank, atau pemilik pengendali bank. Pada situasi pada masa itu, karena ketidak mampuan pemilik bank dalam menambah modal bank, maka situasi yang dihadapi kembali menjadi dilematis : bila bank tersebut ditutup karena pemilik tidak mampu menambah modal maka juga timbul beban bagi Pemerintah.Konsekuensi timbulnya beban yang harus dipikul Pemerintah inilah yang menempatkan Menteri Keuangan sebagai otoritas fiskal yang mau tidak mau harus melaksanakan peranan kunci dalam menangani langkah dan kebijaksanaan penyehatan perbankan.
- Beban-beban tersebut bukankah menjadi beban Pemerintah karena kebijaksanaan yang digariskan oleh Pemerintah di masa Presiden Suharto. Mengapa kebijaksanaan tersebut ditindaklanjuti? Bukankah Pemerintah dapat memilih untuk tidak meneruskan kebijaksanaan penjaminan.
Ini sungguh suatu pertanyaan yang sangat mendasar, dan tetap relevan bagi otoritas fiskal di masa mendatang.Dapat saja dikemukakan argumentasi bahwa Pemerintah tidak perlu melaksanakan kebijaksanaan penjaminan itu beserta segala konsekuensinya, sehingga beban bunga obligasi sekitar Rp 60 trilyun per tahun yang membebani APBN tidak perlu dibayar, yang berarti dana sebesar itu dapat digunakan atau dialokasikan untuk tujuan yang lain. Misalnya untuk membantu pembiayaan usaha kecil dan menengah, atau menambah alokasi anggaran pembangunan. Ini pasti merupakan suatu argumentasi menarik, yang bisa mendapat support dari banyak pendukung.Tetapi, cobalah diperhitungkan. Penghematan sebesar sekitar Rp 60 trilyun yang diharapkan akan didapat dari langkah tidak melanjutkan kebijaksanaan yang digariskan sejak awal 1998, akan dibarengi biaya seberapa besarkah.Berapa di antara bank-bank yang direkap akan dapat tetap bertahan hidup, tidak mengalami kerugian, seandainya pada hari ini Pemerintah memilih untuk mulai tidak membayar bunga obligasi? Boleh dikata semua bank yang mendapat suntikan modal dengan penempatan obligasi akan tidak tahan. Kelancaran pembayaran bunga obligasi merupakan faktor yang menentukan kredibilitas Pemerintah di mata pasar pada umumnya, serta dari sudut pandang deposan dan penabung maupun pemegang obligasi khususnya.Hilangnya kredibilitas Pemerintah akan dibaca sebagai hilangnya kredibilitas pihak yang menjamin kemananan dana masyarakat diperbankan. Pilihan untuk tidak membayar bunga obligasi akan menimbulkan krisis kredibilitas, yang pada gilirannya akan mengakibatkan hilangnya konfiden para penabung dan deposan mengenai keamanan dana yang disimpannya di perbankan. Keadaan seperti ini akan tetap harus dihadapi selama Pemerintah belum dapat memulihkan tatanan kelembagaan dalam penyimpanan dan pengelolaan dana masyarakat sehingga dapat memperoleh kepercayaan pasar tanpa adanya jaminan eksplisit dari Pemerintah.
*Tulisan ini adalah Kutipan dari Buku Kebijakan Fiskal:Pemikiran, Konsep,dan Implementasi (BAMBANG SUBIYANTO:KEBIJAKSANAAN FISKAL DALAM MENGHADAPI KRISIS)
